王守智：让节约集约用地迈上法制轨道
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发布时间：2014-6-9 13:58:19
来源：中国国土资源报
国土资源部日前发布《节约集约利用土地规定》（以下简称《规定》），将于2014年9月1日起实施。《规定》出台的背景、目的是什么？主要从哪些方面对节约集约利用土地作了规定？近日， 记者就上述问题采访了国土资源部政策法规司司长王守智。
记者：请介绍一下《规定》出台的背景、目的。
王守智：党中央、国务院高度重视节约集约用地，将资源节约确定为基本国策和优先战略。党的十八届三中全会《决定》强调，要健全能源、水、土地节约集约使用制度。中央城镇化工作会议上，习近平总书记对城镇建设节约集约利用土地问题作了重要阐述，明确提出要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。
中央农村工作会议上，李克强总理指出，在城乡建设上要节约集约用地，尽量少占或不占良田。
近年来，我们着力规范土地资源利用行为，不断完善土地节约集约利用的制度和政策。然而，我国土地资源粗放利用的现状还没有根本转变。单位国内生产总值地耗不仅高于发达国家而且高于一些新兴经济体国家，一些地方城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降，脱离了人多地少的基本国情。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。
面对日益严重的粗放浪费土地的现象，国土资源部坚决贯彻中央的决策部署，今年全国国土资源工作会议上，姜大明部长提出节约集约利用国土资源是我们保障科学发展的核心任务，必须坚持最严格的节约用地制度，节约集约用好土地，确保新型城镇化和新农村建设健康发展。在去年开展的党的群众路线教育实践活动中，我们将制定《规定》作为建章立制的重要内容，通过制定《规定》促进转变职能、改进作风，落实国家节约优先战略，推进土地管理制度改革。因此，为从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地，有必要制定专门规章，从用地的各个环节进一步加以规范，促进土地节约集约利用。
记者：作为我国首部专门就土地节约集约利用作出规定的部门规章，《规定》的制定有没有借鉴地方经验？
王守智：有。各地在节约集约用地方面进行了大量积极尝试，如北京市在推进开发区工业用地节约集约利用、江苏南京在推进产业用地节约集约利用方面，都积累了宝贵的经验。《规定》起草过程中以党中央国务院重要指示精神为基础，充分吸收了地方成功做法和经验，与现行法律法规相衔接，将现有制度规范提升为法律制度，使节约集约用地迈上法制轨道。
记者：《规定》对土地节约集约利用制度的梳理、归纳和提升主要体现在哪些方面？为什么会在这些方面作出规定和强调？
王守智：主要体现在五个方面。一是强化规模引导，改进计划管理。土地利用粗放和闲置浪费现象的形成，是各种社会、经济和制度因素共同作用的结果。为防止一些地方在经济发展中急功近利，片面追求土地收益，需要对用地规模整体调控，实现“控总量、挤存量、提质量”。因此，《规定》明确国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
二是优化用地布局，盘活存量空间。优化布局是提高土地集约高效利用的重要途径。《规定》提出城乡土地利用应当体现布局优化的原则。同时，明确市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。
三是健全用地标准，严格用地约束。用地准入是土地使用者取得土地的重要关口。只有把好用地准入关，促进土地使用者按照规定的用途、方式使用土地，才能实现土地节约集约利用。为此，《规定》明确国家实行建设项目用地标准控制制度。建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
四是完善市场配置，促进用地提效。《规定》将十八届三中全会《决定》提出的“减少非公益性用地划拨”，“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”落实到具体法律规范中。首先，扩大土地有偿使用范围。规定除军事、社会保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公，交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。其次，通过地价引导土地资源有效利用。要求各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。第三，针对实践中创造的工业用地新方式，《规定》明确，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
五是加强内涵挖潜，盘活存量土地。我国未利用地和废弃地资源潜力大，可以充分开发利用。《规定》以农用地整治、高标准基本农田建设、工矿废弃地复垦等制度和政策为平台，通过内涵挖潜，消化利用闲置和低效土地。同时，注意调动用地主体的积极性，鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。
此外，《规定》还在动态监测、信息公开、建设用地普查、节地评价等方面作了规定。
国土资源主管部门将以《规定》的出台实施为契机，进一步深化国土资源管理体制改革，科学规划用地。同时，强化宣传引导，推动节约集约用地的法律法规和规章得到自觉遵守。
记者：请介绍一下《规定》出台的背景、目的。
王守智：党中央、国务院高度重视节约集约用地，将资源节约确定为基本国策和优先战略。党的十八届三中全会《决定》强调，要健全能源、水、土地节约集约使用制度。中央城镇化工作会议上，习近平总书记对城镇建设节约集约利用土地问题作了重要阐述，明确提出要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。
中央农村工作会议上，李克强总理指出，在城乡建设上要节约集约用地，尽量少占或不占良田。
近年来，我们着力规范土地资源利用行为，不断完善土地节约集约利用的制度和政策。然而，我国土地资源粗放利用的现状还没有根本转变。单位国内生产总值地耗不仅高于发达国家而且高于一些新兴经济体国家，一些地方城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降，脱离了人多地少的基本国情。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。
面对日益严重的粗放浪费土地的现象，国土资源部坚决贯彻中央的决策部署，今年全国国土资源工作会议上，姜大明部长提出节约集约利用国土资源是我们保障科学发展的核心任务，必须坚持最严格的节约用地制度，节约集约用好土地，确保新型城镇化和新农村建设健康发展。在去年开展的党的群众路线教育实践活动中，我们将制定《规定》作为建章立制的重要内容，通过制定《规定》促进转变职能、改进作风，落实国家节约优先战略，推进土地管理制度改革。因此，为从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地，有必要制定专门规章，从用地的各个环节进一步加以规范，促进土地节约集约利用。
记者：作为我国首部专门就土地节约集约利用作出规定的部门规章，《规定》的制定有没有借鉴地方经验？
王守智：有。各地在节约集约用地方面进行了大量积极尝试，如北京市在推进开发区工业用地节约集约利用、江苏南京在推进产业用地节约集约利用方面，都积累了宝贵的经验。《规定》起草过程中以党中央国务院重要指示精神为基础，充分吸收了地方成功做法和经验，与现行法律法规相衔接，将现有制度规范提升为法律制度，使节约集约用地迈上法制轨道。
记者：《规定》对土地节约集约利用制度的梳理、归纳和提升主要体现在哪些方面？为什么会在这些方面作出规定和强调？
王守智：主要体现在五个方面。一是强化规模引导，改进计划管理。土地利用粗放和闲置浪费现象的形成，是各种社会、经济和制度因素共同作用的结果。为防止一些地方在经济发展中急功近利，片面追求土地收益，需要对用地规模整体调控，实现“控总量、挤存量、提质量”。因此，《规定》明确国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
二是优化用地布局，盘活存量空间。优化布局是提高土地集约高效利用的重要途径。《规定》提出城乡土地利用应当体现布局优化的原则。同时，明确市、县国土资源主管部门应当加强与城乡规划主管部门的协商，促进现有城镇用地内部结构调整优化，控制生产用地，保障生活用地，提高生态用地的比例，加大城镇建设使用存量用地的比例，促进城镇用地效率的提高。
三是健全用地标准，严格用地约束。用地准入是土地使用者取得土地的重要关口。只有把好用地准入关，促进土地使用者按照规定的用途、方式使用土地，才能实现土地节约集约利用。为此，《规定》明确国家实行建设项目用地标准控制制度。建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
四是完善市场配置，促进用地提效。《规定》将十八届三中全会《决定》提出的“减少非公益性用地划拨”，“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”落实到具体法律规范中。首先，扩大土地有偿使用范围。规定除军事、社会保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公，交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。其次，通过地价引导土地资源有效利用。要求各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。第三，针对实践中创造的工业用地新方式，《规定》明确，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
五是加强内涵挖潜，盘活存量土地。我国未利用地和废弃地资源潜力大，可以充分开发利用。《规定》以农用地整治、高标准基本农田建设、工矿废弃地复垦等制度和政策为平台，通过内涵挖潜，消化利用闲置和低效土地。同时，注意调动用地主体的积极性，鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。
此外，《规定》还在动态监测、信息公开、建设用地普查、节地评价等方面作了规定。
国土资源主管部门将以《规定》的出台实施为契机，进一步深化国土资源管理体制改革，科学规划用地。同时，强化宣传引导，推动节约集约用地的法律法规和规章得到自觉遵守。