登记试点：需要绣花功夫，工匠精神
登记试点：需要绣花功夫，工匠精神
——武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作调查
南平市地处福建省北部，武夷山脉北段东南侧，位于闽、浙、赣三省交界处，俗称“闽北”，辖区面积2.63万平方公里，占福建省的五分之一，具有中国南方典型的“八山一水一分田”特征。
南平是福建辖区面积最大的设区市，辖二区三市五县，115个乡镇、24个街道办事处，1601个村委会、69个居民委员会，南平市总户数92万，总人口313万。
今年9月7日，记者来到福建南平市国土资源局，调查了解武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作进展情况。
记者：“武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记与一般的不动产登记有什么不一样呢？有哪些特点？”
南平市国土资源局党组书记、局长陈钟珏说，最大特点是时间要求紧，工作量大，人手少，地形地类复杂。今年3月15日，福建南平市国土资源局接到省国土资源厅转来的《关于印发武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记实施方案的通知》，明确要求市政府今年6月底前全面完成武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作。这么大的工作量要求在3个半月内完成的确难度很大。但是任务压下来了，再累再难，头拱地也要努力完成。敢不敢接受任务是一种胆识，是对能力，执行力的考验，也是提升队伍素质的极好机会。
4月18日，市政府分管副市长组织召开南平市武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作第一次联席会议，要求涉及的四个县（市、区）政府、各自然资源管理部门要按照《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》，全面启动试点试验工作。目前，经过三个多月的奋战各项试点工作任务基本完成。
记者：“武夷山国家公园体制试点区大概情况怎样？请您简单介绍一下。”
南平市国土资源局党组成员、副局长游诗祥说，从国家层面说，党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列决策部署。2015年1月，国家发改委等13个部委联合印发《建立国家公园体制试点方案》；2016年6月，国家发改委下发了《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案的复函》，武夷山国家公园成为全国首批九个国家公园体制试点区之一，这对南平市来说是好事，是非常好的发展机遇。去年8月12日，中办、国办印发《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》及《国家生态文明试验区（福建）实施方案》的通知，进一步明确将南平市武夷山国家公园体制试点区列为自然资源统一确权登记试点和福建省生态体制建设试点。
记者：“经过调查，掌握了大量一手材料，摸清了家底，请您介绍一下武夷山国家公园体制试点区自然资源情况。”
南平市国土资源局党组成员、副局长吴其群说，现已查明，武夷山国家公园体制试点区总面积982.59平方公里，包括武夷山国家级自然保护区565.27平方公里，国家级风景名胜区64平方公里，九曲溪上游保护地带353.32平方公里。涉及建阳、邵武、武夷山、光泽等4个县(市、区)、5个乡镇、25个行政村，总人口约3万人。森林覆盖率90%，区内还有约210.7平方公里原生性森林植被未受到人为破坏。森林资源面积922.75平方公里、水流资源面积9.75平方公里、山岭资源面积3.85平方公里。已完成集体土地所有权登记面积817.39平方公里，森林林木所有权登记面积686.83平方公里，水流、山岭等资源尚未开展登记。
记者：“试点，意味着要给后面的探索出一条切实可行的路径来，目前试点区自然资源统一确权登记工作如何保证你们的经验做法可复制，可落地？”
陈钟珏说，根据《自然资源确权登记办法（试行）》，武夷山国家公园体制试点区重点探索以国家公园作为独立登记单元的自然资源确权登记工作。在省国土厅和市委、市政府的正确指导下，南平市国土资源局对照任务要求，结合闽北实际，主动作为，多措并举，力争将试点区自然资源统一确权登记工作打造成可复制、可推广的南平经验。
记者：“这么大面积，情况又比较复杂，你们采取了哪些主要做法确保任务保质保量完成？”
陈钟珏说，一是建组织，确保责任落实到位。市委、市政府领导高度重视试点区自然资源统一确权登记工作，将其列入南平市“百日攻坚战”生态文明建设方面的重点工作来抓，先后成立工作领导小组和工作指导小组。涉及的建阳区、邵武市、武夷山市、光泽县等县（市、区）政府相应成立工作领导小组，形成市、县两级配套的领导小组机制。各相关部门压实责任、齐抓共管，形成了政府主要领导亲自抓，分管领导具体抓，国土部门抓落实的良好氛围。同时，成立自然资源所有权争议处理工作小组专门处理工作中出现的重大、疑难权属争议问题，完善争议处理机制，确保争议工作的落实。
二是多协调，确保部门配合到位。试点区自然资源统一确权登记工作涉及部门多，需要各相关部门的配合支持。南平市国土资源局积极主动对接各自然资源管理部门，争取全方位、多领域支持。在市政府的重视支持下，各部门协同配合，提供翔实的自然资源调查资料，每一个阶段、每一个步骤都积极主动，同时抽调人员专职负责自然资源确权登记工作，配合国土资源部门的统一调配，形成“政府统一领导、国土资源部门牵头、资源管理部门参与、相关部门支持配合”的良好工作机制。同时，市政府建立联席会议制度，定期研究确权登记工作重要事项，确保部门之间沟通顺畅，配合到位。
三是勤争取，确保资金保障到位。作为一项新增加的紧迫任务，自然资源确权登记工作要完成大量工作，需要专项经费支出。为此，南平市国土资源局多次向省国土资源厅、市政府、市财政局行文申请专项经费。省国土厅下拨200万元专项经费给予支持；市政府分管副市长批示，要求市财政局从市国土局预算外代管专户安排专项经费；市、县两级财政部门全力保障自然资源统一确权登记工作经费，确保了确权登记工作顺利开展。
四是重外力，确保人力支持到位。人的因素是第一要素。为夯实前期基础工作，南平市国土资源局一方面注重工作人员的专业知识和经验学习。专门组织相关人员到已进行自然资源确权登记的晋江市学习。并组织相关人员学习《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》，重点解读，及时研究解决遇到的难点问题。另一方面，积极争取省上的人力支持。南平市国土资源局多次到省国土资源厅汇报工作，主动请示对接省国土资源厅有关处室、直属测绘单位和武夷山国家公园管理局，就自然资源统一确权登记准备工作、组织模式、技术方法、制度规范等与上级领导和专家进行沟通，得到省上的大力支持。省厅多次派专家和专业技术人员到南平市指导工作，确保指导精准到位。同时，成立专家顾问组，确定省不动产登记局、省不动产登记中心、省测绘地信局等多位领导和专家作为专家顾问，为试点区自然资源确权登记工作提供政策理论支撑。
五是创机制，确保技术支撑到位。试点区自然资源统一确权登记工作技术性强、涉及面广、难度大，需要专业技术队伍支撑。南平市国土资源局采用公开招投标方式确定自然资源外业调查队伍，参考晋江市试点区的自然资源调查招标价，试点区自然资源统一确权登记工作（自然资源调查）预算价为151.88万元，采取跟标的方式，拟定招标价为150万元。福建省地质测绘院中标价为145万元。
六是定政策，确保制度保障到位。南平市深入研究政策，配套出台了多项政策，发布了《武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记工作细则》《武夷山国家公园体制试点区自然资源所有权争议处理暂行规定》《武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记自然资源调查类型（试行）》等多项政策，明确了各有关部门职责和自然资源调查类型。
记者：“目前不动产登记工作取得了哪些具体成效？”
游诗祥说，三个多月来，南平市国土资源局敢于先行，精心谋划，积极对接，采取“每日一报”的方式，倒逼进度，稳步推进。探索形成“两个方法、一个原则、一个行使主体”，完成“九个步骤”，取得初步成效，成为全国九个国家公园体制试点区中率先完成自然资源统一确权登记工作的试点区:
一是探索边界衔接方法。在确定的武夷山国家公园体制试点区范围基础上，结合登记单元内的集体土地所有权、林地所有权和国有用地使用权等权属边界的基础上对相关界线进行梳理，确定了登记单元内三条界线：1.登记单元范围线：以国家公园为独立单元，根据各自然资源管理部门的管理界线、生态保护红线、生态功能区的不同，探索划分出三个登记子单元。2.国有和集体权属边界线：在登记单元范围内扣除集体土地所有权部分和国有土地上的用益物权部分，确定国有自然资源边界线。集体土地所有权内国有林地未剔除的，根据国有林权权属界线进行剔除，权属界线走向说明一致的，引用集体土地所有权界线，最后确定出国有和集体土地之间的边界。3.不同类型自然资源的边界线：设定划分原则，若不同类型自然资源边界出现交叉重叠的，由涉及的自然资源管理部门按照“谁主张、谁举证”的原则给予划分；若无人主张或主张不成立的，参照实地现状给予划分。
二是确定登记方法和原则。试点区范围涉及4个县(市、区)，经过探索研究，跨行政区域的登记单元，由共同的上一级人民政府登记主管部门（南平市国土资源局）指定南平市不动产登记中心办理。
三是确定代表行使主体。根据《国家发展改革委关于武夷山国家公园体制试点区试点实施方案的复函》，确定武夷山国家公园管理局代表行使试点区内自然资源管理和国土空间用途管制。此次试点区自然资源预登记簿上所有权代表行使主体拟登记为“武夷山国家公园管理局”。
四是完成“九个步骤”,即“编方案、确范围、定类型、查发证、划单元、发通告、核界线、建数据库、预登簿”：
——“编方案”，完成技术方案编制。南平市国土资源局以联席会议领导小组办公室的名义组织召开试点区自然资源统一确权登记技术方案专家讨论会。专家们针对方案的基础数据情况、工作内容、资源类型分类、技术方法和路线、数据库建设等内容进行了深入地讨论和分析，并提出了具体意见和建议。各自然资源管理部门协调配合，及时将部门政策技术性文件提供给省地质测绘院，省地测院将技术方法及技术路线作进一步补充修改完善，形成送审稿上报省国土资源厅。
——“确范围”，确定试点区自然资源调查范围。收集国土部门提供的2015年土地利用现状图、正射影像图、集体土地所有权登记成果，不动产登记成果和土地利用总体规划成果，林业部门提供的森林二类调查资料、已发证林权资料和林权“三定”清册，环保部门提供的生态保护红线，水利部门提供的水系分布图和水功能区划以及规划部门提供的城市总体规划图和乡镇规划图件等多部门资料，通过“多图层相叠加”的方式即将管理界线、生态保护红线、集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和土地利用现状图等叠加，明确自然资源调查范围，即集体土地所有权面积为742.31平方公里，国家所有权面积为275.57平方公里。
——“定类型”，确定试点区自然资源调查类型。结合全面实施的不动产统一登记，以国家公园审批资料、最新影像图、土地利用现状图、城乡规划建设图以及发改、林业、农业、环保、水利等部门调查资料为基础，剔除范围内已进行不动产登记发证的土地、房屋、林权、土地承包经营权等，有针对性地对试点区登记范围内自然资源类型开展详细调查。试点区范围属于禁止勘查区，没有开可能探明地下所存矿种的工作，经与省国土资源厅专家和调查区各自然资源管理部门沟通，确认调查区内不存在草原资源和矿产资源，内陆滩涂资源归并到水流资源，荒地归并到森林资源，最终确定本次调查区的资源类型为森林资源、水流资源、山岭资源。
——“查发证”，摸清试点区内登记发证情况。对收集到的相关部门资料进行整理和分析，摸清农村集体土地所有权确权登记发证、林地所有权登记发证、国有土地使用权等情况。试点区内农村集体土地所有权确权登记发证为288宗，面积817.39平方公里；林地所有权登记成果1716宗，面积686.83平方公里（其中：国有125宗，面积147.79平方公里；集体1591宗，面积539.04平方公里）；国有土地使用权12宗，面积0.43平方公里。
——“划单元”，完成预划自然资源登记单元。根据自然资源调查工作范围，结合已登记不动产权属边界，按照不同自然资源种类和在生态、经济等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则预划分三个登记单元，分别为武夷山国家级自然保护区登记单元、武夷山国家级风景名胜区登记单元和九曲溪上游保护区登记单元。其中，武夷山国家级自然保护区为天然状态的生态系统，珍稀、濒危动植物的集中分布区域，因此将自然保护区划分为一个登记单元，其区域内森林资源552.91平方公里，水流资源3.88平方公里，山岭资源3.85平方公里；九曲溪上游保护地带是试点区的缓冲地带，是原住居民生活和生产的区域，严格控制旅游开发和利用强度，因此将九曲溪上游保护地带划分为一个登记单元，其区域内森林资源330.96平方公里，水流资源3.87平方公里，无山岭资源；国家级风景名胜区旅游资源价值较高，具有典型的自然与文化景观，因此将国家级风景名胜区划分为一个登记单元，其区域内森林资源38.92平方公里，水流资源2.73平方公里，无山岭资源。
——“发通告”，广而告之宣传自然资源确权登记工作。通过门户网站、报刊媒体、现场张贴等方式发布《南平市人民政府办公室关于开展武夷山国家公园体制试点区自然资源统一确权登记的通告》，向社会各界通告本次自然资源确权登记的期限、类型和范围、需要集体土地所有权人等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。
——“核界线”，全面完成权属界线和资源类型核实。从土地利用现状库中提取水流、森林、山岭等资源，结合水利、林业等部门资料，将集体土地所有权数据进行整理和分析，并套合影像图分析，分析国有与集体权属界线的具体情况，对资源类型和界线与影像特征不一致的，做好问题记录，形成外业调查底图，开展外业调查。对权源分析、界线核实实行记录，并请有关部门发确认函进行确认。最终核实权属界线405宗，面积216.32平方公里。并以2015年土地利用现状库的林地为基础，参考正射影像图进行核实，提取出森林资源；以2015年土地利用现状库河流、水库图斑为基础，依据水利局提供的水系分布图，参考正射影像图进行核实，提取出水流资源；经过相关专家讨论和有关部门的意见，将黄岗山顶部分作为山岭资源进行调查。采取“内外业结合”的方式进行资源类型核实，共核实资源类型4176宗，面积405.76平方公里。
——“建数据库”，完成数据库建设。对各自然资源管理部门确认后的登记单元范围、权属界线，编定自然资源登记单元编号，完成内业工作，整理相关材料和图件。将数据整理入库，形成自然资源调查数据库，为自然资源统一确权登记信息系统提供数据基础。在省国土厅的安排下，南平市国土资源局安装调试完成自然资源登记系统。
——“预登簿”，完成自然资源预登记簿。依据自然资源调查成果和相关审批文件，结合各自然资源管理部门的用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件及不动产登记结果等，应用自然资源登记信息系统对登记内容进行审核。审核通过后，将登记事项预登记于自然资源登记簿。
记者：“目前还有哪些存在问题，需要下一步修改完善呢？”
南平市不动产登记局负责人黄颖达说，目前，试点区自然资源统一确权登记工作处于攻坚阶段，但是纵观整个试点过程，我们觉得试点区自然资源统一确权登记工作主要还存在三个问题：
一是先行先试压力大。上级部门只出台实施《自然资源统一确权登记办法（试行）》和《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》，并未配套出台相应操作规范，作为先行开展的试点区域，工作没有可借鉴参照经验，缺乏技术规范及标准，在实际操作中碰到的许多新问题还在摸索中。
二是自然资源管理权限分散，统一协调难度大。在实际中，涉及自然资源物权的争议、纠纷问题突出。另外，由于自然资源管理的部门分散，基础资料缺乏，数据标准不统一。例如，有些材料应用图件大部分是手工绘制，缺少相应参照物，而且比例较小、位置模糊、现势性差，导致有的登记范围边界难以在实地确定。
三是任务目标亟待明确。各自然资源管理部门对本次工作内容、技术方法的理解各不相同，建议通过试点工作，能进一步规范相关的法律、政策和技术规程。
7月4日，南平市国土资源局赴省国土厅汇报工作进展情况，并按照江敦岚副厅长的要求，对相关数据成果进行修改完善，确保登记成果的科学性和合法性。
记者：“后续还有哪些工作要做？”
南平市不动产登记中心主任陈辉东说，工作虽然完成了，但有些后续事情还要过渡一段时间，工作尽量追求完美，主要是提交试点成果并配合评估验收及总结。整理归档自然资源确权登记过程中形成的文件、图件、数据、簿册等资料，总结提升试点过程中的工作经验，向省国土厅提交试点工作报告，配合国土部做好评估验收和试点区总结工作，为国家编制《国家公园确权登记操作指引》提供参考和修改建议。
记者感到，细节决定成败。做好不动产统一登记工作，的确要拿出绣花功夫来，拿出工匠精神来，要求怎么严格，怎么细致，其实都不过分，不动产登记一定要经得起时间检验，经得起后人检验，经得起历史检验。完成任务不是目的，保质保量，不出任何细小纰漏才是真正完成任务。现在把基础工作做细一点,才能避免以后的大麻烦。俗话说，基础不牢地动山摇。